一、社會組織在我國經濟社會發展中的重要地位和作用
社會組織是有別于政府公權組織和市場私人組織,由公民自愿組成的、以實現公共利益為目的的非營利性組織,主要包括社團、民辦非企業單位、基金會等。改革開放后,我國社會組織得到普遍而迅猛的發展,遍布城鄉、涵蓋各行、涉及各業,廣泛活躍在經濟、文化、社會生活等各領域。截至 2014年底,在民政部門登記的社會組織總量已逾 60 萬個,形成固定資產 1560.6 億元,接收各類社會捐贈524.9 億元,吸納社會各類人員就業 682.3 萬人。[1]
社會組織對經濟社會貢獻日益突出,發揮出越來越大的作用:1、助推經濟發展的生力軍。社會組織尤其是行業協會、商會積極服務于轉方式調結構促發展,在開展對外推介招商引資、制定行業標準、實行行業自律、規范市場行為、創造就業機會、為政府提供決策建議等方面,成為促進經濟發展和市場經濟體制不斷完善的重要力量。2、民主政治建設的重要載體。社會組織為利益群體的利益表達提供了制度化的渠道,是反映群眾訴求、擴大群眾有序政治參與的一種重要渠道和基本組織形式。3、繁榮文化的重要力量。學術團體和一些民辦非企業單位廣泛作用于科教文衛等領域,不僅推進了社會主義文化大繁榮大發展,也有效彌補了政府和企業在這些方面的空白點,滿足了人民群眾日益增長的精神文化需求。4、完善社會治理的重要幫手。在社會治理領域,社會組織以其中立性和中介性獨特優勢,實現利益整合、協調利益矛盾、增強社會自治,有力促進了政府與社會組織協同共治良性互動,進一步完善了社會治理體制,也有效地維護了社會穩定。5、促進社會公益的重要角色。在社會公益領域,社會組織積極從事扶貧濟困、救災防災、扶弱助孤等公益活動,倡導公益理念和志愿精神,對促進社會公平正義和社會文明進步起到巨大作用。6、擴大對外開放和國際交往的重要渠道。社會組織積極開展國際交流,不僅在知識產權糾紛處理、行業國際標準制定、貿易糾紛調停等方面優勢明顯,也為開展公共外交、塑造良好國際形象、增進了解合作提供了重要渠道和途徑。
二、當前我國社會組織發展面臨的主要問題
(一)社會組織"內生性"可持續發展能力不強
一是社會組織自我治理能力不強。大多數社會組織政社不分現象嚴重,缺乏以理事會為核心的法人治理結構和內部治理機制,還主要依靠領導個人魅力維系發展,不同程度地存在著組織機構不健全、職責宗旨不明確、內部制度不完善、決策不民主、信息不公開、財務管理不透明、監督機制不到位、會員參與度低、權益得不到有效保障等諸多問題。
二是資金籌措能力不強,經費短缺,正常運轉困難。面對資金乏力困境,有的社會組織寄希望于黨政部門,或因種種原因而徒勞無功,或因處處依賴黨政部門,在自主性上大受掣肘;有的社會組織向企業化緣,卻往往淪為一些企業免費的宣傳工具,或違反相關法律規定和組織宗旨過分追求經濟利益,甚至出現偷稅漏稅、非法集資、侵吞善款等違法犯罪現象;有的社會組織通過內部或其他途徑籌集資金,因缺乏相配套的、適當的監督機制,容易招致成員之間相互猜忌和社會公眾的廣泛質疑。[2]
資金的缺乏,許多社會組織只能憑借微薄的會費,勉強維持日常工作,有的運轉甚至處于半癱瘓狀態,也限制了活動開展的頻率和規模,導致社會組織凝聚力差、服務能力弱、管理水平低。這勢必影響成員的積極性,影響組織進一步發展提高,進而影響資金的籌措,如此往復,形成惡性循環,進一步制約了社會組織健康發展。
三是人才隊伍建設能力不強。由于工資待遇不高,社保、醫保等等相關配套政策未及時跟進,極大影響了高素質人才的職業選擇和人才隊伍的可持續發展,社會工作人才總量不足、儲備不足、素質不高、結構失衡、流失嚴重等問題普遍存在。人才隊伍建設的乏力嚴重制約了社會組織工作開展的專業化、職業化和科學化,束縛了社會組織活力的充分釋放。
(二)社會組織"雙重性"管理體制不完善
以目前我國社會組織登記管理體制來看,絕大部分社會組織要登記注冊成為合法性組織,必須先經業務主管單位審查同意,然后才能向民政部門申請登記,無形中提高了社會組織登記的門檻。社會組織一方面為解決這一登記前提條件而費盡周折,使得許多社會組織因找不到相關主管部門而無法登記注冊,還容易產生對業務主管單位的依附性;另一方面,很多社會組織無法按照常規手續登記注冊,但實際上廣泛存在,又因自我約束和外部約束機制的缺乏,處于監管的真空,常常游走于行為失范的灰色地帶。與之對應的是,對社會組織實行雙重管理體制,民政部門負責社會組織的登記注冊、監督管理、檢查執法等工作,各自主管單位負責指導、監管社會組織具體業務的開展,容易造成社會組織工作隸屬關系不順、職責邊界不清、指導監督難落實等問題---登記管理機關工作對象多、擔子重、責任大,但機構不健全、力量薄弱,尤其是基層人員不足,應對登記、年檢等日常工作早已捉襟見肘,對等級評估、執法監管、培育發展等重點工作更是力不從心;許多業務主管單位也因人員、機構、職能不明確等種種原因,對社會組織的業務指導和日常管理往往流于形式。雙重管理體制還帶來多重管理、工作重復、效率低下等諸多弊端,既制約了社會組織的發展,也不利于社會組織相關工作的順利開展。
(三)社會組織"法治化"監督管理不健全
與我國社會組織迅猛發展的形勢相比,社會組織法治建設滯后的問題十分突出?,F有的社會組織管理法律主要是 3 個行政法規,即國務院頒布實施的《社會團體登記管理條例》(1998 年)、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998 年)和《基金會管理條例》(2004 年),主要涉及社會組織登記管理的條件和程序等方面的內容。不僅立法層次有待提高,而且法規規范的內容不夠完善,存在著實體性規范不足,部分法規內容滯后,條款過于抽象、缺少可操作性等問題。按照現行法規規定,一方面使得大量既沒有向民政部門登記、也沒有掛靠在任何單位或合法登記團體名義之下的社會組織長期處于非法狀態,存留下管理的盲區及可能由此產生的諸多隱患;另一方面,導致那些即便登記注冊的社會組織,也有可能因為違反法律、法規的規定而開展活動法律依據不足,合法性難以保證。此外,社會組織許多重要問題,仍處于無法可依狀況,還缺乏一部專門的關于社會組織的基本法律來進行統一、明確的規范。
社會組織"法治化"監督管理不健全另一表現就是法治原則、思維、方式、手段在社會組織監督管理等方面還有待進一步提高。尤其伴隨經濟全球化進程,國外社會組織進入我國并和國內社會組織開展國際合作已成為一種新常態,如何以法治思維和手段加強涉外社會組織法治化建設和管理,引導社會組織健康、規范、有序發展成為必須面對的重要課題。
三、促進我國社會組織健康發展的對策建議
(一)強化社會組織自身建設,以能力提升破解其"內生性"不強發展障礙
1、完善制度,提升社會組織內部治理能力
完善以理事會為核心的法人治理結構,建立健全決策、執行和監督相對分離的法人治理機制,民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的運作機制,尤其是嚴格健全的財務管理和審計制度、社會組織重大活動報告和信息公開制度等內部治理制度。并把這些重要制度及執行情況作為年審、監管、考核評估的重要分析數據和資料,作為承接政府職能轉移和購買服務的重要參考,以此更好激發社會組織加強自身建設的內在驅動力,"加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。"[3]
2、搭建平臺,提高社會組織資金多元化籌措能力
一要搭建政府與社會組織的溝通平臺。政府相關部門要改變"政府萬能"的思維定勢,轉換對社會組織"不重視、不信任、不放手"僵化觀念,加大資金扶持力度,支持社會組織參與社會服務項目;及時確立年度承接政府職能轉移和購買服務社會組織名錄,推動有關部門將行業管理與協調性職能、社會事務管理與服務性職能、技術服務型職能委托給社會組織,相關費用納入部門預算,由同級財政支付;采取"政府支持、多方參與、專業管理、社會協同、居民受益"的方式,鼓勵各地建立社會組織培育孵化基地,積極孵化有發展潛力的組織;繼續落實已有的稅收優惠政策,并逐步擴大稅收優惠的種類和范圍,引導、鼓勵、支持社會組織參與管理社會事務。二要搭建群眾與社會組織的互動平臺。利用各種平臺和手段,進一步宣傳社會組織性質、地位、作用發揮情況及相關法規政策,營造有利于社會組織成長的社會環境;完善社會組織信息公開制度,社會組織必須履行基本信息公開義務,定期或不定期地通過指定的渠道和方式公開財務收支等情況,增強資金使用的透明度,增強社會公信力;在逐步擴大對進行社會捐贈的個人和企業稅收減免優惠幅度的基礎上,引導個人和企業在捐助社會組織上邁開更大步伐;促進社會組織加強自身管理,提升專業化服務水平,以更好激發群眾參與活動、資助經費的熱情。三要搭建市場與社會組織的對接平臺。
注重社會組織服務品牌推介,為大大小小的社會組織搭建一個展示項目、展示水平的舞臺,搭建起社會組織"供給"與群眾"需求"有效對接平臺,通過實打實的面向市場推介項目、交流溝通、募集善款,來實現社會組織自身成長。
3、優化政策,加強社會組織人才隊伍建設能力
要進一步解放思想,從完善政策入手,打破體制壁壘,真正做到在政治上一視同仁,在政策上同等對待,積極創造有利于社會組織人才成長的環境,培養建設一支規模適當、數量充足、素質優良、布局合理、結構優化、與社會組織發展相適應的高素質、職業化的社會組織人才隊伍。一是加強對社會組織人才的培養和專業培訓。建立健全社會組織職業制度,并從經費和政策上支持、鼓勵社會組織人員參加專業培訓和崗位培訓,實現專業培訓和繼續教育、專業人才培養與職業資格的有效銜接。二是建立健全社會組織人才激勵機制。建立健全多層次的社會組織專業人才薪酬福利體系、人才評價、職稱評定和人才交流機制,充分調動社會組織專業人才的工作熱情和工作志愿性,不僅使從事社會組織事業成為一種職業選擇,也讓優雅地做公益成為一種時代潮流。三是完善支持社會組織人才隊伍建設的政策措施。構建基本養老和基本醫療保障制度全覆蓋、以社會保險為主體層的復合社會保障體系,統籌推進社會組織人才社會保障問題解決。
(二)建立健全相關工作機制,以工作合力破解社會組織"雙重性"管理體制發展瓶頸
1、完善社會組織登記管理體制,培育社會組織
必須積極推進社會組織登記管理體制改革,降低準入門檻,簡化登記程序。在對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行直接登記的基礎上,降低公益慈善類和城鄉社區服務類社會組織的注冊資金,允許大學生以"零首付"注冊,兩年類補足方式成立公益慈善類民辦非企業單位,放寬重點行業社會團體會員限制,探索實行"一業多會"、"一址多社"等,助推社會組織增數量、提質量、規范發展。
2、建立綜合監管機制,引導社會組織
社會組織的發展,既要培育支持,又要引導規范,加強監督管理。要在實行由民政部門直接登記的同時,建立起黨委領導、職能部門依法履職、多部門聯動、社會依法監督,齊抓共管的社會組織監管體制---民政部門要加強準入登記工作,重點承擔與準入登記有關的法律責任;業務指導單位要加強業務指導和日常監管,承擔相應的行業監管責任;財政、稅務、勞動保障、公安、安全生產等相關職能部門在法律法規賦予的職責范圍內實施監督管理,承擔相應的監管責任;還要完善新聞媒體監督、捐贈者監督、社會組織自我監督等體系,積極開展第三方評估,多管齊下加強綜合監管機制建設。
3、建立健全聯席會議制度,形成工作合力
要針對社會組織線寬、面廣、歸屬單位不同等特點,在現行的雙重管理體制框架內,充分發揮組織部門、統戰部門、民政部門、業務主管單位及相關部門的各自優勢,建立社會組織工作聯席會議制度,進一步明確各部門在開展社會組織工作中的職責、任務,加強協作聯系,定期不定期召開聯席會議,傳達學習相關工作方針政策,交流通報有關情況,研究解決社會組織工作中存在的困難和問題,做到及時掌握社會組織的全面情況和發展動態,形成各部門各有側重、齊抓共管、相互配合、協調一致的工作機制,不斷強化各方大局和責任意識,提高工作水平。
(三)加強法治化建設,以法治思維和方式破解
社會組織"法治化"監督管理不健全難題1、加強社會組織法治建設,前提是有法可依,建立健全統一的社會組織管理法律制度體系。在推進"四個全面"建設,尤其是推進依法治國進程中,必須適應發展著的國際國內形勢,按照人本、科學、民主要求加強立法。一要及時修訂完善《社會團體登記管理條例》等行政法規,進一步明確社會組織的設立與撤消程序,以及基本管理原則和活動方式,并根據不同類型社會組織發展需要,分類制定行業協會商會法、公益慈善法、志愿服務法等單項法律法規,在法制化基礎上實現社會組織的分類發展、分類管理。二要從更長遠的角度、更高的立法。層面,加快制定《社會組織法》,為明確諸多社會組織的性質作用、法律地位、權利義務等共性問題提供統一的法律規范。三要完善社會領域相關法律,在相關法律制訂和完善中,為政府轉移職能樹立法律制度上的硬約束,從而為社會組織成長發育、參與管理和服務社會公共事務開拓發展空間。與此同時,各省市也可以根據各自實際適時制定單項性的社會組織地方法規。這樣,從不多層面、不同角度建構比較完善的社會組織管理法律體系,為社會組織開展活動提供法制保障,創造良好的法治環境。
2、加強社會組織法治建設,重點是有法必依。在各類社會組織制定的章程和各類活動規則之中,要注重把法律法規明確的原則、精神引導滲透其中,使社會組織開展活動不僅有法律法規所規定的強制性、約束性,而且具有各自章程所約定的道義上的約束力和行為上的勸導力。既可以保證黨在依法治國、依法執政的前提下加強對社會組織的領導,又能有效防止敵對勢力對我進行的西化、分化圖謀,維護我國的國家安全和國家利益。
3、加強社會組織法治建設,關鍵是執法必嚴違法必究。對一些社會組織中出現的違法行為,對一些社會組織在對內對外活動中可能產生危害國家和人民利益的言論和行為,要嚴格依法處理;防范和打擊境內外敵對勢力的滲透、顛覆、破壞行為,切實維護法律的尊嚴和權威。要全面推進社會組織法治化,統籌國內國際兩個大局,統籌網上網下兩種資源,發揮法治對引領和規范社會組織的主導性作用,按照全民守法要求,引導社會組織學法遵法守法用法。
參考文獻:
[1] 解讀《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》[EB/OL]. (2015 -10 -21)。
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[3] 十八大報告輔導讀本[M]. 北京:人民出版社,2002.35.
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